50 vuotta sitten: Ilmoitusmenettely pakolliseksi, tavarat eivät enää pysähdy Tulliin

Jotta Tulli voi varmistaa, että ulkomaankauppa sujuu sääntöjen mukaisesti ja yrityksiä kohdellaan tasapuolisesti, se tarvitsee tietoa tavaran liikkumisesta. Kaiken ytimessä on Tullille annettava tulli-ilmoitus. Tänä vuonna on kulunut 50 vuotta siitä, kun ilmoitusmenettely tuli yrityksille pakolliseksi. Kaupallisiksi maahantuojiksi rekisteröityneiden yritysten piti antaa tavaroistaan Tullille valmiit ilmoitukset. Näihin ilmoituksiin perustuivat kaikki Tullin toimenpiteet. 50 vuotta sitten toteutettu ilmoitusmenettely on yksi Suomen tullitoiminnan suurimmista muutoksista. Nykyinen sähköinen tulliselvitys perustuu ilmoitusmenettelyn periaatteille.

-  1970-luvun hyppy nykyiseen tilausvetoiseen toimitusketjun hallintaan oli merkittävä. Uusi malli, jossa vastuu tavarasta on toimitusketjun osapuolilla, tuki sujuvaa ulkomaankauppaa aikaisempaa tehokkaammin. Nykyisin ketjun osapuolet vastaavat myös varastoinnista. Vanhalla menetelmällä, jossa Tulli vartioi ja vahvisti jokaisen tavaraerän tullioikeudellisen kohtelun sormituntumalla, ei enää ollut mahdollista jatkaa, kertoo ulkomaankauppa- ja verotusosaston johtaja Jarkko Saksa.

Entisessä tullausmallissa Tulli oli ollut kirjaimellisesti paljon vartijana, sillä kaikki maahan ulkomailta tuotava kauppatavara kulki konkreettisesti sen silmien editse. 50 vuotta sitten käyttöön otetun uuden mallin lähtökohta oli, ettei Tulli voi, eikä sen pidäkään tarkastaa kaikkea maahan tuotavaa tavaraa, vaan tarkastuksia alettiin tehdä riskiperusteisesti. 

Vanha käytäntö ei kestä kaupan kasvua

Vuosisatojen ajan Suomessa sovellettiin perinteistä pohjoismaista tullausjärjestelmää. Ulkomailta tuotavat tavarat tutkittiin ja tullattiin satamissa olevissa pakkahuoneissa, joita kaupungit ylläpitivät. Pakkahuoneisiin siirrettiin laivoista kaikki tullattavat tavarat. Tullivartijoiden työnä oli valvoa alusta ja sen purkamista, minkä jälkeen tullitarkastajat määrittivät tavarat tulliverotusta varten. Tullimaksut perustuivat tavaran painoon.

Kun tullaus tapahtui, piti tavaranhaltijan eli maahantuojan olla paikalla tietoja antamassa. Tätä kutsuttiin tavaran ilmoittamiseksi. Varsinaisen tavarailmoituskirjan laati Tulli, joka myös vastasi siitä, että tiedot olivat oikeat. 

Niin kauan kuin tavaraa tuotiin vähän, järjestelmä oli toimiva. 1880-luvulla tavarailmoituksia kertyi vuosittain noin 50 000, mutta tultaessa 1930-luvulle määrä oli kasvanut kymmenkertaiseksi. Pakkahuoneet uhkasivat ruuhkautua ja tavaroita oli sijoitettava erilaisiin tilapäissuojiin. Sota pienensi ruuhkia, mutta tuontitavaran määrä satamissa alkoi kasvaa 1950-luvulla. 

Tullimaksuilla oli ollut valtiontaloudelle iso merkitys. Tilanne muuttui, kun Suomi liittyi kansainvälisiin vapaakauppajärjestelyihin. Tulleja piti alentaa ja osin jopa poistaa kokonaan. Tavaran punnitsemisesta oli siirryttävä kauppa-arvoon perustuvaan tullimaksuun.

Samaan aikaan rahtialuksista tuli yhä isompia ja nopeampia. Autolauttaliikenne alkoi vuoden 1959 jälkeen kasvaa nopeasti. Suomen ulkomaankauppa siirtyi pikavauhtia rekkoihin ja kuorma-autoihin. Käyttöön tuli muitakin uusia kuljetusratkaisuja kuten kontteja. Lastin purku tulliselvitystä ja tullausta varten uhkasi tehdä satamista ulkomaankaupan pullonkaulan. 

Mallia muualta

Monissa maissa yritykset laativat ilmoitusasiakirjat tuomistaan tavaroista itse, eikä tullilaitos pysäyttänyt tavaraa satamiin. Pohjoismaiden tullilaitokset ryhtyivät 1950-luvulla harmonisoimaan toimintojaan yhdessä. Kokouksissa keskusteltiin myös tulli-ilmoittamisen uudistamisesta keskieurooppalaisen mallin mukaiseksi. Lopullinen tavoite oli pohjoismainen tulliliitto, jossa tullitasot ja tullimenettelyt olisivat yhtenäiset.

Tuojan velvollisuus ilmoittaa tavarat Tullille tunnettiin Suomessakin. Käytännössä Tulli kuitenkin laati ilmoitukset, jotka maahantuoja vahvisti omalla allekirjoituksellaan. 

Euroopan suursatamissa maahantuojien antamissa ilmoituksissa olivat valmiina kaikki tavaraa koskevat tiedot, kuten nimike ja tuontiverojen määrä. Paikallinen tulli tarkasti tiedot ja veloitti asiakasta niiden perusteella. Tässä vaiheessa itse tavara oli useimmiten jo siirtynyt tukkuliikkeen tai teollisuuslaitoksen omaan varastoon. Vastuu tavaroiden tullaamisesta oli tulohetkestä saakka yrityksellä. Suomessa mallia alettiin kutsua ”ilmoitusmenettelyksi”. Vastaava käytäntö tunnettiin toki Suomessakin kotimaan verotuksessa, mutta ulkomaankaupalle se oli vieras.

Maissa, joissa ilmoitusmenettelyä sovellettiin, tullitehtävät pystyttiin hoitamaan suhteessa paljon pienemmällä henkilökunnalla kuin Suomessa. Viimeistään tämä pakotti miettimään, voitaisiinko työ Suomessakin hoitaa edullisemmin, kun kauppa kasvoi. Jatkossa Tulli käsittelisi yhä enemmän ilmoituksia ja yhä vähemmän itse tavaroita. 

Pohjoismaista ensimmäisenä ilmoituspohjaista tullausta kokeiltiin Tanskassa ja uudistus tuli voimaan keväällä 1970. Myös Ruotsi ja Norja etenivät samaan suuntaan. 1960-luvun lopulla valmisteltiin pohjoismaista tulli- ja talousliittoa Nordekia. Tarve toimia yhdenmukaisesti oli yhä kovempi. Suomessa avainkysymyksenä oli luottamus: voitiinko luottaa siihen, että yritykset ilmoittavat tiedot Tullille oikein ja rehellisesti? Arveltiin, että paljon tavaraa tuovat yritykset olisivat rehellisiä, ja joka tapauksessa ottaisivat selvää tavaroidensa tullimaksuista riittävän ajoissa. 

Ilmoitukset Tullille pakollisiksi

Uudistustyössä haluttiin silti edetä varovasti, koska arveltiin, etteivät suomalaiset olleet siihen valmiita. Vuonna 1965 tullilakia muutettiin niin, että maahantuoja saattoi halutessaan ilmoittaa tavaran nimikkeen, verotusarvon ja määrän. Lupaa tähän oli haettava Tullihallitukselta ja aluksi sai ilmoittaa vain joitakin tavaralajeja. 

Ilmoitusmenettely ei kuitenkaan levinnyt odotetulla tavalla ja vielä vuonna 1970 sitä oli käytetty vain alle viidenneksessä tullauksista. Vuonna 1970 Tulli alkoi valmistella ilmoitusmenettelyn tekemistä pakolliseksi. Ajankohdaksi päätettiin vuosi 1972. Näin uskottiin saatavan yritykset valmistautumaan hyvissä ajoin. Ilmoitusmenettelyyn hakeuduttiinkin vuoden 1971 aikana laajasti. Niinpä vuodenvaihde ei enää ollut kovin iso muutos. 

Uusi käytäntö vaati yrityksiltä aiempaa huomattavasti laajempaa tietämystä tullinimikkeistä ja niiden tullikohteluista. Haasteista huolimatta Tullissa ei tullauksen uudistukselle nähty enää olevan vaihtoehtoa. 

Myös matkailijoiden osalta ilmoittamista helpotettiin nostamalla tullittoman tuonnin arvorajaa ja ottamalla käyttöön kaistajärjestelmä. Aiemmin kaikki matkailijat olivat ilmoittaneet tuomansa matkatavarat Tullille suullisesti. Vuodesta 1969 matkustajien ei enää tarvinnut tehdä näin, vaan he saattoivat tehdä ilmoituksen valitsemalla oikean kaistan, tullattaville punaisen ja tullittomille vihreän. Moni päätti kuitenkin toimia toisin, eli aktiivista tullivalvontaa tarvittiin myös vihreällä kaistalla.  

Kaupallisen tavaran osalta ilmoittamisuudistus tehosti Tullin toimintaa. Vaikka tuodun tavaran määrä edelleen kasvoi, Tullin henkilökunta jopa hieman väheni ilmoitusmenettelyn myötä. Organisaatiota muutettiin ja koko maa jaettiin riittävän isoihin alueellisiin toimintayksiköihin eli piiritullikamareihin. Tullihenkilöstön työnkuvat muuttuivat suuresti. Uusia tehtävänimikkeitä olivat tulliverotarkastaja ja tullivalvoja.

Tulli vahvistaa ja valvoo

Vaikka Tanskan tullausuudistus perustui tavaran vapaaseen liikkumiseen, sielläkin haluttiin säilyttää ”kohtuullinen tullivalvonta”, josta kuitenkin oli liikenteelle mahdollisimman vähän haittaa. Suomessa pyrittiin samaan. Tämä vaati molemminpuolista luottamusta Tullin ja yritysmaailman välillä.  

Pelkän tavaran lisäksi Tulli saattoi tarkastaa myös terminaalinpitäjien varastokirjanpitoa. 1970-luvulla uskottiin, että riittävä valvonta saavutettiin nimenomaan pistokokeilla. Ne pitivät yllä mahdollisuutta, että Tulli saattoi tulla tarkastamaan koska tahansa. Sittemmin tämän on korvannut pitkälle kehitetty riskianalyysi. Itse tavaraa on silti voitava edelleen tarkastaa.  

Asiakasyhteistyön alku

Tullikamarien ja yritysten välillä oli yhteistyötä jo vanhan tullausjärjestelmän aikana. Vasta ilmoitusmenettelyn valmistelun yhteydessä 1960-luvulla alettiin puhua ”Tullin asiakkaista”. Ilmoitusmenettelyn myötä Tullin toimintakulttuuriksi haluttiin joustavuus. Tuli välttämättömäksi, että Tulli konsultoi yrityksiä laajasti. 

Koska tavaroiden viennissä ei ollut tullimaksuja tai veroja, se oli helpointa siirtää ilmoitusmenettelyksi. Koko maan viennin ilmoittaminen siirrettiin 1970-luvulla Helsingin Katajanokalle. Ilmoitustiedot toimitettiin tietokoneiden reikänauhoilla. Näin sai alkunsa sähköinen tulli-ilmoittaminen, jossa tiedot tulevat Tullin järjestelmään suoraan asiakkaan tietojärjestelmästä. Sittemmin on siirrytty kokonaan sähköiseen tullausprosessiin, eikä Tullin ilmoituspisteitä enää tarvita kuten vielä 1970-luvulla. 

Kuva: Ennen ilmoitusmenettelyä tavaran tullaus tarkoitti sitä, että Tulli tutki ja määritti kaikki tavarat ja laati tullausasiakirjat. Kuva 1930-luvulta Oulun tullikamarista.

Kuva: Vuodesta 1972 alkaen yritykset toimittivat Tullille asiakirjat valmiiksi täytettyinä. Kuva on Helsingin Metsälän Maaliikennekeskuksesta 1980-luvulla. Sittemmin asiakirjoja vastaanottavat Tullin toimipisteet jäivät historiaan sähköiseen ilmoitustapaan siirryttäessä. 

Vuosi 2022 on tulli-ilmoitusmenettelyn 50-vuotisjuhlavuosi. Samalla ensimmäisestä sähköisestä tulli-ilmoituksesta tulee kuluneeksi 30 vuotta. Tänä vuonna myös Tullin ulkomaankauppatilastot täyttävät 130 vuotta. Ilmoitusmenettely mahdollisti sähköisen ilmoittamisen. Myös tuonti- ja vientitilastot perustuvat tulli-ilmoitusten ja sisäkaupan tilastoilmoitusten tietoihin.