Kansainvälisen tullipäivän historia on lukemattomien lyhenteiden historiaa

Kansainvälistä tullipäivää vietetään 26. tammikuuta. Päivää on juhlistettu vuodesta 1983, jolloin tuli kuluneeksi 30 vuotta Brysselissä pidetystä ensimmäisestä tulliyhteistyöneuvoston kokouksesta. Tullipäivän historiaan liittyy joukko kirjainlyhenteitä, jotka lienevät monelle osittain tai kokonaan vieraita. Silti ne ovat vaikuttaneet ratkaisevasti paitsi maailman tullilaitosten toimintaan myös jokseenkin kaikkien kansalaisten arkeen.

Kaupalla pysyvään rauhaan

Toisen maailmansodan päätyttyä haluttiin rauhan takeeksi kasvattaa valtioiden välistä kauppaa siten, että se hyödyttäisi mahdollisimman monia. Sodilta vältyttäisiin, kun eri maiden taloudelliset edut kytkeytyisivät toisiinsa. Tämän arveltiin toteutuvan parhaiten tekemällä kaupasta mahdollisimman vapaata eli ennen muuta alentamalla maiden välisiä tullimaksuja. Kaupan vapauttamiseksi haluttiin perustaa Kansainvälinen kauppajärjestö eli ITO. 

Kauppajärjestön vauhdittamiseksi syksyllä 1947 neuvoteltiin 23 maan voimin tullitariffeja ja kauppaa koskeva yleissopimus (General Agreement on Tariffs and Trade eli GATT). Vaikka ITO jäi toteutumatta, vuoden 1948 alussa yhdeksän valtion joukko alkoi alentaa keskinäisiä tullejaan GATT-sopimuksen mukaisesti. Suunniteltu kauppajärjestö toteutui vasta vuonna 1994, jolloin perustettiin Maailman kauppajärjestö WTO. Sen rakenteisiin integroitiin myös GATT-sopimusmekanismi.  

GATT-järjestelmän tarkoitus oli luoda tullien alentamiselle yhtenäinen foorumi ja yhteiset säännöt. Sopimusvaltio saattoi pyytää toiselta helpotuksia yksittäiselle vientituotteelle tai tuoteryhmälle. Toiselle valtiolle myönnetyt tulliedut koskivat automaattisesti myös muita sopimusvaltioita. Yksi vaihtoehto GATT-järjestelmään siirtymisessä oli muodostaa ensin kahden tai useamman valtion tulliliitto. 

GATT tarjosi säännellyn neuvottelumekanismin, joka turvasi pienempien maiden etuja. Ei siis ollut ihme, että mukaan liittyi GATTin ensimmäisinä vuosina joukko pieniä valtioita, jotka muuten olisivat olleet heikommassa asemassa suurempien kanssa neuvotellessaan. 

Suomi tavoittelee taloudellisia etuja

Suomi haki GATTin jäsenyyttä vuonna 1949. Suomea kiinnostivat hyvin konkreettiset edut. Maan hallituksen mukaan GATTin tarjoama yleinen tullinalennus oli Suomen viennille ”hyvin käytännöllinen ja tarkoituksenmukainen”: samoja tuotteita vietiin kaikkialle maailmaan, eikä enää tarvitsisi neuvotella jokaisen maan kanssa erikseen. Lisäksi Suomi pääsisi kerralla eroon vanhoista kahdenvälisistä kauppasopimuksista, joiden tullimaksut perustuivat vanhaan markan arvoon. Vaikka tulleja jouduttiin alentamaan, tullitulot eivät heti pudonneet, sillä alennukset eivät koskeneet kaikkia tavaroita. Suojatulleja voitiin jatkaa tietyillä aloilla, jos se oli perusteltua, eikä idänkauppa ollut GATTin piirissä. 

Suomen intressi oli pysyä kehityksen mukana, koska Pohjoismaat suunnittelivat yhteistä tulliliittoa. Eduskunta hyväksyi GATT-sopimuksen lokakuussa 1950, ja Suomesta tuli muodollisesti GATTin jäsen. Vasemmalta kuului kritiikkiä siitä, että Suomen talous oli GATTiin liittymisen myötä kallistumassa liikaa länteen. GATT-järjestelmä todellakin nojasi vahvasti markkinatalouteen. Kritiikki laimeni 1950-luvun lopulla, jolloin myös sosialistisia maita liittyi mukaan GATTiin. 

Tulliyhteistyöneuvosto perustetaan

Keskustelu tullien alentamisesta siirtyi nopeasti tullitariffeihin ja niissä käytettyihin tavaraluokituksiin, sillä niiden perusteella kukin maa kantoi tullimaksunsa. Mahdollisimman yhdenmukainen tullitariffi eli tavaranimikkeistö helpotti tullinalennusneuvotteluja. GATTin myötä tapahtuva yhteinen kaupan esteiden vähentäminen edellytti väistämättä sopimusmaiden tullitoiminnan yhdenmukaistamista. 

Vuonna 1947 perustettiin myös kansainvälinen tariffikomitea selvittämään eri maiden tullitariffien yhdenmukaistamista. Komitea suositteli yhtenäisen tariffin ohella siirtymistä tavaran kauppalaskuarvoon perustuvaan tullaukseen. Muun muassa Suomessa tullimaksut olivat perinteisesti perustuneet tavaran painoon. Lisäksi tavaraluokitusten oli seurattava tekniikan ja talouden kehitystä. Tarvittiin yhteistä elintä, joka kokoontuisi säännöllisesti ja siihen kaivattiin väistämättä jäsenvaltioiden tulliviranomaisten erikoisosaamista. 

Kesällä 1947 Euroopan valtiot perustivat työryhmän tutkimaan eurooppalaisen tulliunionin perustamista. Vaikka unionia ei syntynyt, ryhmän aloitteesta 15. joulukuuta 1950 allekirjoitettiin Brysselissä sopimus uudenlaisen tulliyhteistyöneuvoston (Customs Co-Operation Council, CCC) perustamisesta. Samalla allekirjoitettiin toinen GATT-yhteistyötä tukeva kansainvälinen sopimus tullitariffin soveltamisesta, ”Tavaroiden sijoittelua tullitariffien nimikkeisiin koskeva yleissopimus”. Molemmat sopimukset liittyivät tiiviisti samaan kokonaisuuteen. 

Tulliyhteistyöneuvostoon liittyi mukaan maita lähes kaikista maanosista. Sopimus astui virallisesti voimaan 4. marraskuuta 1952 ja tulliyhteistyöneuvoston ensimmäinen kokous järjestettiin Brysselissä 26. tammikuuta 1953. Belgian pääkaupunki oli neuvoston kotipaikaksi luonteva valinta, sillä vuonna 1948 Belgia, Alankomaat ja Luxemburg olivat perustaneet yhteisen tulliliiton (Benelux). Tästä päivästä myös nykyinen Maailman tullijärjestö WCO laskee olemassaolonsa alkaneen. Järjestö muistaa vuoden 1953 kokouspäivää kansainvälisen tullipäivän muodossa vuosittain vaihtuvilla teemoilla. 

Tulliyhteistyöneuvostoon muodostettiin komiteoita ja työryhmiä. Nimikkeistökomitea ryhtyi laatimaan yhteistä standardia jäsenvaltioiden tullitariffin pohjaksi, johon oli mahdollista tehdä kansallisia alajakoja. Tariffinimikkeistön tulkintasäännöt pyrittiin tekemään yhdenmukaisiksi. Uutta tullitariffistandardia alettiin kutsua Brysselin nimikkeistöksi. Virallisesti se vahvistettiin vuonna 1959. 

Neuvoston oli tarkoitus toimia myös yleisempänä foorumina tullitoiminnan kehittämiselle. Kytkös monenkeskisiin vapaakauppajärjestelyihin pysyi hyvin vahvana. Vuonna 1994, jolloin WTO perustettiin, myös tulliyhteistyöneuvosto muutti muotoaan. Siitä tuli Maailman tullijärjestö (World Customs Organization eli WCO). 

Suomesta tulee tulliyhteistyöneuvoston jäsen

Suomi ei osoittanut tulliyhteistyöneuvoston jäsenyyteen välitöntä kiinnostusta, mutta tullialan kehitystä seurattiin tiiviisti. Pääesteenä jäsenyydelle oli ulkomaankaupan säännöstely, jota alettiin purkaa asteittain vasta 1956 lähtien. Neuvostoliiton asenteen muuttuminen myönteisemmäksi lienee myös edistänyt asian etenemistä.

Syksyllä 1959 Suomen eduskunnalle esitettiin, että vuoden 1960 tullitariffi olisi Brysselin nimikkeistön mukainen. Esityksessä ei puhuttu GATTista tai mainittu yleistä pyrkimystä tullien alentamiseen. Tulleja tarkasteltiin yhä valtion tulonlähteenä. Eduskunnassa tariffista syntyi kiistaa: yksittäisten tavaroiden tullimaksuja kritisoitiin. Niinpä uusi tullitariffi hyväksyttiin vasta toukokuun 1960 alussa. Suomen tullitoiminnassa Brysselin nimikkeistön käyttöönotto aiheutti ison muutoksen. Tavaranimikkeitä oli reilusti aiempaa enemmän. Pääsäännöksi tuli, että tullimaksut kannettiin tavaran arvon perusteella. 

Asiaan liittyi myös muita tärkeitä kaupallisia kysymyksiä. Samana vuonna perustettiin Euroopan vapaakauppaliitto Efta. Suomi pyrki solmimaan Eftaan jonkinlaiset suhteet, vaikka asia olikin ulkopoliittisesti arkaluonteinen. 

Vasta kun Suomen tullitariffi oli varmistunut, hallitus esitti 25. toukokuuta 1960 eduskunnalle tulliyhteistyöneuvoston jäsenyyttä. Perustelut olivat korostetun käytännölliset. Uuden nimikkeistön mahdollisissa tulkintaongelmissa oli tarpeen osallistua sitä koskevaan yhteistyöhön. Lisäksi Suomen tullin oli voitava seurata koko alansa kansainvälistä kehitystä. Tässä vaiheessa tulliyhteistyöneuvostoon kuului 24 maata. Kun ulkoasiainvaliokunnan puoltava mietintö oli saatu, asia otettiin eduskunnan käsittelyyn. Keskustelua ei käyty eikä puheenvuoroja pidetty, vaan eduskunta hyväksyi tulliyhteistyöneuvostoa ja tullitariffin soveltamista koskevat yleissopimukset 3. marraskuuta 1960. Vuodesta 1961 lähtien Suomen tulli alkoi lähettää edustajia tulliyhteistyöneuvoston kokouksiin ja kansainvälistyminen saattoi alkaa. 

Suomen tulli osallistui vuonna 1965 Roomassa järjestettyyn tulliyhteistyöneuvoston tullivalvontakokoukseen. Kuva: Tullimuseo. 

Sittemmin tulliyhteistyöneuvosto on uudistanut nimikkeistöstandardejaan. Näihin standardeihin perustuu myös Euroopan Unionin yhteinen tullitariffi. Nykyisin yli 200 maata käyttää WCO:n laatimaa tullitariffin standardia. 1980-luvulla tulliyhteistyöneuvostossa laadittiin standardi myös tulli-ilmoituslomakkeelle. Tämä puolestaan mahdollisti tulli-ilmoitustietojen sähköistämisen. 

Tullitoiminnan monet ulottuvuudet

Vaikka aluksi päähuomio oli tullitariffeissa, tulliyhteistyöneuvosto laajensi työtään muillekin tullitoiminnan sektoreille. Se on laatinut useita kansainväliseen tullitoimintaan ratkaisevasti vaikuttaneita sopimuksia ja suosituksia aina tullauksesta tullivalvontaan ja tullirikosten torjuntaan. WCO:n toimintamuotojen laajeneminen heijastelee myös sen jäsenkunnan laajenemista. Nykyisin Maailman tullijärjestössä on lähes 200 jäsenmaata.

Matkustajien punaiset ja vihreät kaistat matkustajille tulivat 1970-luvulla käyttöön kaikilla rajanylityspaikoilla. Kuva on Nuijamaalta, joka avattiin liikenteelle vuonna 1975. Kuva: Tullimuseo.

Suomen tullin pääjohtaja Jorma Uitto valittiin tulliyhteistyöneuvoston puheenjohtajaksi vuosina 1984–86. Toinen puheenjohtajana toiminut suomalainen oli vuosina 2006–2008 pääjohtaja Tapani Erling. 

Syyskuun 2001 New Yorkin terrori-iskujen jälkeen kansainvälistä kauppapolitiikkaa alkoi hallita keskustelu globaalin tavaraketjun turvallisuudesta. USA:n tekemä konttialoite (Container Security Initiative, CSI) edellytti kaikkien amerikkalaiseen satamaan saapuvien konttien läpivalaisemista viimeistään 24 tuntia ennen maahantuloa sekä ennakkotietojen antamista. WCO reagoi tilanteeseen kehittämällä oman turvallisuusohjelmansa (SAFE Framework of Standards), joka julkaistiin vuonna 2005. Ohjelmaa alkoi sittemmin soveltaa yli 150 valtiota. Vuonna 2008 toteutettiin AEO-turvallisuusohjelma yrityksille. 

Vaikka sähköinen ilmoittaminen on tehostanut myös tullivalvontaa, siinä tarvitaan yhä myös henkilötyötä. Kuva: Tulli/Aku Häyrynen.

Katse WCO:ssa on sittemmin kääntynyt muuhunkin sähköiseen rajat ylittävään kaupankäyntiin. Joulukuussa 2017 hyväksyttiin Luxorin päätöslauselma, jolla tavoitteeksi otettiin sähköisen kaupankäynnin toimintamalli (Framework of Standards) yhdessä hallitusten, yritysten, järjestöjen ja tutkijoiden kanssa. Toistaiseksi sähköisestä kaupankäynnistä puuttuvat standardit, joilla tullilaitosten ja muiden viranomaisten vaatimukset voitaisiin huomioida mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Nopeus ja ennustettavuus ovat tärkeitä myös yrityksille ja kuluttajille.

Sähköinen kaupankäynti on mullistanut kansainvälisen kaupan, ja koronapandemia on vain kiihdyttänyt tätä kehitystä. Tullijärjestön piirissä tehtävällä kehitystyöllä voi olla merkittäviä vaikutuksia. Sen toiminta tänä päivänä on vähintään yhtä tärkeää kuin lähes 70 vuotta sitten.   

Lähteitä: Valtiopäiväasiakirjat 1950, 1959 ja 1960; Helsingin Sanomat 14.11.1948 ja 12.11.1959; McKenzie, Francine, GATT and the Cold War. Accession Debates, Institutional Development, and the Western Alliance, 1947–1959. Journal of Cold War Studies 3/2008; Asakura, Hironori; World History of the Customs and Tariffs. 2003; Xufan Zhang & Michael Roe, Maritime Container Port Security: USA and European Perspectives. 2019; www.wcoomd.org