VIERASKYNÄ
EU:n hiilirajamekanismi (CBAM) aloittaa toimintansa 1.10.2023. Aluksi kyse on tosin vain raportointivelvoitteesta. Tuotteiden päästöihin perustuvia maksuja sillä aletaan kerätä asteittain vuoden 2026 alusta alkaen.
CBAMin tehtävänä on torjua hiilivuotoa EU:n ulkopuolelle eli päästöintensiivisen tuotannon siirtymistä EU:sta väljemmän ilmastopolitiikan maihin. Tätä kautta sen on tarkoitus edistää varsinaista tavoitettaan eli kasvihuonekaasupäästöjen vähenemistä EU:ssa ja globaalisti. Siinä sivussa sillä pyritään myös kannustamaan kolmansien maiden yrityksiä ottamaan käyttöön vähähiilistä teknologiaa.
CBAM on uudenlainen väline EU:n ilmastopolitiikan työkalupakissa. Sen avulla EU asettaa alueelleen ensi kertaa tuotannon päästöihin perustuvan maksun, joka kohdistuu EU:n ulkopuolelta tuotuihin tuotteisiin. Maksulla EU:n on tarkoitus varmistaa se, että mekanismin kohteena oleviin tuontituotteisiin kohdistuu saman suuruinen päästömaksu kuin joka kohdistuu EU:ssa valmistettuihin vastaaviin tuotteisiin EU:n päästökaupan seurauksena. Maksua peritään ensi vaiheessa tietyistä rauta- ja teräs-, lannoite-, alumiini- ja sementtituotteista sekä sähköstä ja vedystä ja tietyistä kaivosteollisuuden raaka-aineista.
Väline uusi – idea vanha
Vaikka CBAM on EU-välineenä uusi, idea CBAMista on ollut esillä EU-ympyröissä jo pitkään. CBAMin juuret ovat ranskalaiset ja juontavat yli 15 vuoden taakse. Keskeisenä tapahtumana CBAMin esiintulossa voidaan pitää Ranskan presidentti Jacques Chiracin aloitetta vuonna 2007 Grenelle Environment Forum -tapahtumassa, jossa hän ehdotti hiiliveron käyttöönottoa EU:hun tuotaville tuontituotteille.
Suhtautuminen Chiracin aloitteeseen oli EU:ssa vastahakoista. CBAMin nähtiin aiheuttavan kauppapoliittisia riskejä ja vaarantavan edistymisen kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa, koska se olisi yksipuolinen ilmastopolitiikan instrumentti, joka asettaisi lisäkustannuksia päästöjä aiheuttavalle EU-tuonnille. Sitä paitsi EU:lla oli jo käytössään EU:n päästökaupan päästöoikeuksien ilmaisjako hiilivuodon ehkäisemiseksi ja kilpailukykyerojen tasaamiseksi.
Ranska ei kuitenkaan luovuttanut. Jokainen Ranskan presidentti Chiracin jälkeen on nostanut CBAMia esille muodossa tai toisessa. Lopulta EU:n halu edetä kohti ilmastoneutraaliutta muuta maailmaa nopeammin ja päästöintensiivisten tuotteiden (erityisesti teräksen) kansainvälisen kaupan kasvaneet jännitteet tekivät tehtävänsä. Tuuli EU:ssa kääntyi myötäiseksi CBAMin kannalta. Vuonna 2019 Euroopan komissio otti CBAMin mukaan EU:n vihreän kehityksen ohjelmaan (EU Green Deal) ja vuonna 2021 se julkaisi CBAM-lainsäädäntöehdotuksen, jossa se ehdotti mekanismin toimeenpanemista hiiliveron sijaan päästösertifikaattijärjestelmänä.
EU-toimielimet saavuttivat alustavan sovun CBAMista joulukuussa 2022, ja virallisesti se hyväksyttiin osaksi EU:n lainsäädäntöä toukokuussa 2023. Merkittävin kysymys CBAM-neuvotteluissa oli CBAMin vuorovaikutus EU:n päästökaupan päästöoikeuksien ilmaisjaon kanssa ja siihen liittyvät kilpailukykyvaikutukset eurooppalaiselle teollisuudelle. CBAMin yhteensopivuuden varmistamiseksi Maailman kauppajärjestö WTO:n sääntöjen kanssa EU luopuu päästöoikeuksien ilmaisjaosta niiden tuotteiden osalta, joita CBAM koskee. Tästä muutoksesta aiheutuu haasteita EU:n ulkopuolelle suuntautuvalle viennille, joka menettää ilmaisjaon, mutta ei saa CBAMista mitään kustannushelpotusta tilalle. Tästä voi mahdollisesti aiheutua hiilivuodon kasvua EU:n ulkopuolisilla markkinoilla, jos EU-valmistus menettää siellä markkinaosuuksia suurempipäästöiselle tuotannolle.
EU-viennin ongelmaan ei EU-neuvottelujen aikana löydetty yrityksistä huolimatta kaikkia osapuolia täysin tyydyttävää ratkaisua, joka olisi myös WTO-yhteensopiva. Neuvotteluissa kuitenkin lopulta sovittiin, että CBAMin käyttöönoton kielteisiä kilpailukykyvaikutuksia lievennetään pitkällä päästöoikeuksien ilmaisjaon alasajon siirtymäajalla ja EU:n innovaatiorahaston erityisrahoituksella CBAM-toimialoille. Avainasemassa sovun saavuttamisessa oli myös yhteisymmärrys siitä, että CBAMin ilmasto- ja taloudellisia vaikutuksia seurataan ja arvioidaan tulevina vuosina, ja että näiden arvioiden pohjalta EU ryhtyy tarvittaessa CBAMin toimivuutta ja vaikutuksia parantaviin toimiin.
Mitä seuraavaksi?
CBAMin toimeenpanovalmistelut jatkuvat lähivuosina EU:ssa ja EU-jäsenvaltioissa. Euroopan komissiolta on tulossa tänä ja kahtena seuraavana vuonna runsain mitoin CBAM-asetusta täydentävää alempaa lainsäädäntöä, jota tarvitaan CBAMin toteutuksessa. Tämän lisäksi EU:ssa käydään parhaillaan neuvotteluja CBAMin kerryttämien maksutulojen suuntaamisesta EU:n uudeksi omaksi varaksi eli EU-budjetin tulonlähteeksi komission joulukuussa 2021 antaman ehdotuksen pohjalta.
Toimeenpanovalmistelujen rinnalla EU keskustelee kolmansien valtioiden kanssa varmistaakseen, ettei CBAM ole ristiriidassa EU:n kansainvälisten ilmasto-, kauppa- tai muiden sitoumusten kanssa, kun päästömaksujen kerääminen alkaa vuonna 2026. Osana näitä keskusteluja pyritään luomaan myös edellytyksiä globaaleille kumppanuuksille ja CBAMin roolin kirkastamiselle kansainvälisessä ilmastonmuutoksen vastaisessa työssä.
Vähitellen kuvaan astuu myös CBAMin mahdollinen laajentaminen uusiin tuotteisiin ja epäsuoriin päästöihin nyt sovittua kattavammin. Nämä mahdolliset soveltamisalan laajennukset kuitenkin edellyttävät uutta komission lainsäädäntöehdotusta ja sitä tukevien selvitysten ja vaikutusarviointien laatimista. Ensimmäisiä soveltamisalan laajentamista koskevia selvityksiä komission odotetaan tuottavan vuoden 2025 loppuun mennessä. Voi kuitenkin olla, että mahdolliset soveltamisalan laajentamista koskevat ehdotukset siirtyvät myöhemmäksi vuoden 2026 alun jälkeiseen aikaan, jolloin CBAMin toiminnasta on ehtinyt kertyä kokemuksia myös käytännössä.
- Ilari Valjus
Kirjoittaja työskentelee finanssineuvoksena valtiovarainministeriön budjettiosastolla. Hän edusti vastuuvirkamiehenä Suomea Euroopan komission hiilirajamekanismiehdotuksesta käydyissä EU-neuvotteluissa.
EU:s mekanism för koldioxidjustering vid gränserna (CBAM) – varifrån har den kommit och vart är den på väg?
EU’s Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) – origins and future
